浅谈地方债务风险

（2024年3月24日）

昨日晚从新闻联播中看到一则重要新闻，引发了我的思考。这则新闻报道的是国务院召开防范化解地方债务风险工作视频会议，对防范化解地方债务风险工作进行了全面部署。这也是一次再动员、再落实的会议。李强总理到会讲话，会议由丁薛祥副总理主持。党中央对防范化解地方债务风险十分重视，早在2010年底，中央经济工作会议正式提出“加强地方政府债务管理。”在以后每年经济工作会议和金融工作会议，党中央都从全局和长远的角度对加强地方债务管理、防范化解债务风险提出了要求。2014年开始，国务院及国家有关部委就贯彻落实党中央决策部署制定印发了多个政策性文件，加强了对地方政府债务的监管和审计。说明党中央、国务院对这项工作的持续关注和高度重视。

地方债务风险有其复杂的成因。首先，地方加快发展的愿望和需求与自身财力紧缩与不足的矛盾，加快了债务风险的形成。最重要的标志是2007年下半年，美国次贷危机突然发生，波及全球，2008年中国房地产行业也因此整体受挫，直到现在，仍处于低迷状态。使得地方政府靠拍卖土地获得收益的依赖不再是可能。过去房地产行业一路高歌时，建设用地需求旺盛，地方政府通过土地拍卖获得的收入（土地出让金，又称预算外收入）成为地方财政收入的重要组成部分。以2008年为例，全国地方财政收入2.86万亿元，其中土地收入1.04万亿元，占地方财政收入的37.7％，有的地方土地收入占整个财政收入的50％以上，被称为“土地财政”。而2008年以后，房地产行业严重萎缩，土地卖不出去，也卖不出好价，新的经济增长点又不多，对于过度依赖于土地收入的地方政府就形成了巨大的压力。在这种情况下，发展不能停步，建设不能停止，项目不能停摆，政府不能停转，怎么办？钱从何而来？于是政府新的投融资平台也就应运而生，按需而立。2008开始，地方政府组建的投融资集团公司、城投公司、水投公司、农旅投公司等五花八门，就像雨后春笋般的生长勃发。政府的投融资平台实际上就政府借此向银行借钱的平台。其次，中央放宽了限制为地方政府投融资平台的产生和发展提供了条件。2008年为应对金融危机，我国出台“4万亿”一揽子刺激经济计划，其中地方政府投资2.82万亿元。为配合地方政府融资，中央也放宽了对地方投融资平台和银行信贷的限制。2008年全国共有融资平台公司3000多家，到2009年猛增到8000多家，其中6成左右集中在县级政府。地方政府投融资平台的出现是在特殊条件下出现的新生事物，各项监管性政策措施和机制不配套、不完善，平台运作也缺乏规范和严密。4万亿的刺激计划对提振经济、抵御金融危机给经济、金融造成的负面影响确实发挥了重要作用，但大水漫灌的结果也难免会带来泥沙俱下，许多不具备条件的地方政府也相互攀比，脱离客观实际的大量举债，形成了巨大的债务风险。第三，一度宽松的金融信贷政策和银行自身的信贷需求，客观上也为地方债务风险的形成提供了助力。这里主要是说说银行自身的信贷需求，银行作为企业，既要讲效益，又要防风险，银行的效益来源是多方面的，其中一项就是企业和居民存款利率与贷款利率之差，也就是说，银行只有把企业和居民存款按一定的比例放贷出去，才能在利率差中获得利润，因此，放贷就成为银行的信贷需求和动力。那么，贷款给谁才最安全呢？当然是政府的投融资平台公司，因为政府举债再多，即使是资产负债率超过了100％，也不会因此而破产。多年以来，中小微企业融资难、融资贵的问题长期难以解决，但政府的投融资平台公司却很容易从银行借到大量资金，甚至出现不是我政府平台公司要借而是银行要我借的现象，这是地方债务风险形成的一个重要因素。第四，有些地方追求短期变化和政绩，不切实际地扩大政府投资、盲目投资，造成债务风险加大，投资效益不佳。现在县级、市级（设区市）每五年换届一次，届中有些县市主要领导因工作需要，还可能会调出或提拔、或重用、或交流，也就是说还干不满一届。这其中有的领导就只考虑五年内见效快的事，在投融资上没有处理好投入与产出的关系、政府还债能力和负债率的关系、本届政府与下届政府顺利接棒的关系、财力如何开源与节流的关系；没有从长远和全局的高度去掂量向银行大量举债可能带来的严重后果、给下届领导班子带来的无法解脱的风险压力；对经营性项目只注重投资而轻视运营管理，大量资金投下去，项目效益上不来，造成投资浪费，加剧了贷款付息的沉重负担。这些都是搞短期行为，搞寅吃卯粮，搞政绩工程，造成的地方债务恶化，这也是其中的一个重要原因。

地方债务风险带来的严重后果是不言而喻的。据有关统计资料显示，截至2023年末，我国地方政府债务余额约40.74万亿元，这里还不包括政府投融资平台公司向银行的贷款，也不包括由政府背书、担保的债务，这些被称为隐形债务。据有关研究资料显示，到2023年地方政府的隐形债务高达60万亿元。同时，有研究报告预计：从2021年开始我国公共财政债务正迎来到期高峰期，2021年至2026年共有超过22万亿元存量债务到期。这里需要说明的是：所谓公共财政债务就是通常所说的“公债”，它包括政府通过发行债券向金融市场和社会筹集的资金，而形成的债务，也就是说，上述到期的存量债务还不包括需要偿还的地方隐形存量债务。可见未来化解地方债务风险的难度和压力之大。

地方债务风险带来的可能后果主要是两个方面：首先，债务风险若长期不能化解，就会产生连锁反应，形成风险“外溢”。首当其冲的是波及银行，银行贷出去巨额资金地方政府若无力按时还息、如期还本，不仅影响银行的业绩、形象和正常收益，更为严重的是在银行造成“呆帐”、“死帐”，形成大量不良资产，最终会酿成金融风险，而金融风险一旦生成，势必对整个国民经济的健康运行带来巨大冲击，这决不是危言耸听，所以，党中央、国务院多次强调：要坚决守住不发生系统性金融风险的底线。再就是波及社会稳定和民生保障。政府投资的工程项目存积了大量的应付工程款，因政府无力偿还债务，造成大量工程款拖欠现象，施工单位拿不到钱就只有拖欠民工工资，拖欠税款，拖欠银行贷款，一系列连锁反应就随之而来，特别是一旦触及民众的切身利益就会影响社会稳定。因此，国务院及国家有关部委曾多次发文，要求各地清理拖欠施工单位工程款、中小企业帐款、民营企业帐款，并把清理拖欠上升到了政治的高度，要求各地切实抓好落实。其次，从政府自身的角度看，风险也不可低估。若债务风险不能得到有效化解，势必会造成政府违约风险，行政诉讼会急剧增多，以至于严重影响政府的公信力和对外形象。同时，由于债务沉重，财力不足，也会直接导致党政机关公务人员、学校教职员工工资不能按时足额发放和机关办公经费拮据，长此以往，也会挫伤公务人员和教师的积极性，影响机关工作的正常运转。

对待地方债务风险的管控、防范和化解党中央十分重视，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央知微见著，高瞻远瞩，高度重视，在中央经济工作会议、中央金融工作会议、中央政治局会议上，习近平总书记对管控、防范和化解地方政府债务风险提出了目标要求，指明了方向路径和根本遵循，按照中央的决策部署，国务院组织制定实施了一揽子化债方案。经过各方面努力，地方债务风险防范化解工作取得了阶段性成效，守住了不发生系统性风险的底线。

防范化解地方债务风险是一项长期而艰巨的任务，需要久久为功，多措并举。李强总理在国务院防范化解地方债务风险工作视频会议上强调：“化债工作既是攻坚战，更是持久战。”“各地各部门要提高政治站位，强化责任意识和系统观念，妥善化解存量债务风险，严防新增债务风险。”李强总理的讲话指出了化债工作的长期性、复杂牲和艰巨性，对此必须有足够的思想准备，同时又对化债工作提出了目标要求和政策措施。当前重要的是，各地要切实增强紧迫感、责任感，主动担当作为，把中央的决策部署和国务院的政策措施与本地区实际情况结合起来，在落实、落地、见效上下狠功夫，下真功夫，坚决打好化债工作的主动仗、翻身仗。首先，要坚守化债正道，想实招，练内功。一是不能走借新债还旧债的老路、行不通的路，借新还旧只能是饮鸩止渴，雪上加霜，无法实现“化解存量债务”的要求，只能把债台越筑越高，雪球越滚越大。二是不要寄希望于中央财政为化解地方隐形债务风险买单、兜底，这方面中央财政已有定调，也就是说“谁家的孩子谁家抱”。中央的决策是完全正确的，否则会客观上助长地方政府在未来的融资中更加不负责任。各地面对高筑的债台，只能是丢掉幻想，眼睛向内，练好内功，迎难而上，背水一战，积小胜为大胜。其次，强化底线思维，坚决守住“不新增债务风险”的底线。现在的问题是：还债要钱，建设要钱，发展要钱，这钱从哪里来呢？根本之策还是要靠改革开放促发展，很多项目特别是经营性、竞争性项目应吸引社会资本、民间投资来做，过去地方政府举债不少是投向了不该投的地方，像文旅项目完全可以通过招商引资去做，但不少地方是政府借钱去做，投资巨大，效益低下，教训是深刻的。我在2022年写过一篇《激活民间资本已成当务之急》的文章，对挖掘民间资金潜力用于稳定经济、发展经济提出了一些建议，我认为我国民间资本数量巨大，潜力巨大，只要各地政策措施引导得当、营商环境吸引力强、招商引资措施有力，投资效益可期，民间资本就一定会蜂拥而至，客商也会纷至沓来。第三，在培育和发新质生产力上找出路，稳住现有产业，发展新型产业，改造传统产业，谋划未来产业。变向银行借钱为依法向企业征收税款，变银行为政府输血为通过千千万万个企业为政府造血，这才是长久之策，可行之策。当然，发展需要一个过程，为财政增税增收，不可能立杆见影，但这个过程不可逾越，必须凝心聚力、脚踏实地、坚定坚持做下来。第四，地方各级主要领导要切实担负起领导责任。攻坚克难需要集体的力量，而领导是集体中的关键，主要领导又是关键中的关键。主要领导要有统筹谋划的能力、协调各方的能力、善抓落实的能力、破解难题的能力，还要有“成功不必在我，功成必定有我”和“前人栽树，后人乘凉”的胸襟和气度，不能只顾本届任内，而不管下届任期，搞短期行为，也不能新官不理旧账，推卸责任。只有这样，才能确保化债工作的顺利进行。最后，要坚定信心，相信化债工作一定会取得最终胜利。信心产生力量，决定成败。我们的信心和力量来源于以习近平同志为核心的党中央的坚强领导，坚信只要我们坚决认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，前进道路上的任何风险都是可以化解的，任何困难都是可以克服的！